ابطال مصوبه ۶۱۷۶۱/ت ۲۸۱۷۶ ه مورخ ۵/۱۲/۱۳۸۱ هیأت وزیران در خصوص عدم جواز واگذاری مالکیت دولت نسبت به ۶۰ درصد از سهام و سایر حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی (۱۳۸۲/۰۵/۰۵)
بررسی لحظهای بهروزرسانی، ویژهٔ کاربران ثبتنامشده
شاکی : سازمان بازرسی کل کشور مقدمه : سازمان بازرسی کل کشور در شکایتنامه شماره 3530/82/3 مورخ 17/2/1382 اعلام داشته اند، نمایندگان ویژه رئیس جمهور به منظور اجرای بند (ک ) تبصره 5 بودجه سال 1381 و به استناد اصل 127 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تصویبنامه شماره 28082/ت 27128 مورخ 12/6/1381 هیأت وزیران طی مصوبه شماره 61761/ت 28175 ه مورخ 5/12/1381 مقرر می دارند «... مالکیت دولت نسبت به 60 درصد از سهام و سایر حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به نسبت مساوی به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی واگذار شد تا طبق مقررات قانون تجارت و با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوط اداره شود...» در اینجا لازم است قبل از اظهارنظر راجع به مصوبه مذکور به سیر تقنینی در خصوص وضعیت بانکها اشاره گردد. 1ـ شورای انقلاب مطابق قانون ملی شدن بانکها مصوب 21/3/1358 به منظور حفظ حقوق و سرمایه های ملی و به کار انداختن چرخ های تولیدی کشور و تضمین سپرده ها و پس اندازهای مردم در بانکها ضمن قبول اصل مالکیت مشروع و با توجه به نحوه تحصیل درآمد بانکها و انتقال غیرمشروع سرمایه ها به خارج - نقش اساسی بانکها در اقتصاد کشور و ارتباط طبیعی اقتصاد کشور با مؤسسات بانکی - مدیون بودن بانکها در اقتصاد کشور و ارتباط طبیعی اقتصاد کشور با مؤسسات بانکی - مدیون بودن بانکها به دولت و احتیاج آنها به سرپرستی دولت - لزوم هماهنگی فعالیت بانکها با سایر سازمان های کشور - لزوم سوق دادن فعالیت بانکها در جهت اداری و انتفاعی اسلامی ، کلیه بانکها را اعم از تعلق آنها به اشخاص حقیقی و حقوقی ، ملی اعلام کرده است . 2ـ مقنن در تعقیب قانون فوق الذکر، لایحه قانونی اداره امور بانکها مصوب 7/7/1358 را نیز به تصویب رسانده و ماده یک آن مقرر می دارد «در اجرای قانون ملی شدن بانکها و مؤسسات اعتباری از تاریخ تصویب این قانون کلیه بانک های کشور اعم از بانک های تخصصی و تجاری و بانک های دولتی سابق و ملی شده بعدی طبق این مقررات اداره خواهد شد.» 3ـ اصل 44 قانون اساسی با اشاره به برنامه ریزی نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی ، تعاونی و خصوصی ، بانکداری را در زمره بخش دولتی قرار می دهد. 4ـ ماده 11 قانون برنامه ریزی توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ، بانک های دولتی را از واگذاری سهام و مدیریت آنها به بخش های دیگر مستثنی نموده است و ماده 10 قانون اخیرالذکر یکی از شرایط الزامی جهت واگذاری سهام و مدیریت شرکت های دولتی را در چارچوب قانون اساسی بودن این نوع واگذاریها می داند. بنا به مراتب هر چند بند (ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 کل کشور به دولت اجازه داده است «اموال ، املاک ، دارایی های دولت و سهم کارخانه ها و مؤسسات دولتی و ملی شده و سهم دولتی در شرکت ها و طرح های نیمه تمام در ازای بدهی خود» به واحدهای نامبرده در قانون واگذار نماید. مع الوصف ، اموال ، سهام و دارایی هایی قابل واگذاری است که معارض قانونی نداشته باشد. چون کلیه بانکها اعم از اینکه سهام و سرمایه آنها متعلق به اشخاص حقیقی باشد و یا حقوقی حسب قانون ملی شدن بانکها در تاریخ 21/3/1358 ملی اعلام گردیده اند و اصل 44 قانون اساسی نیز حکم خاصی را درباره وضعیت بانکها مقرر داشته است و همچنین ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه ... بانکها را از مصادیق شرکت های دولتی که سهام و مدیریت آنها قابل واگذاری است مستثنی نموده و در ماده 98 قانون اخیرالذکر نیز تنها اجازه تأسیس بانک غیردولتی به اشخاص داخلی داده شده و راجع به انتقال سهام بانک های دولتی در قانون موصوف تکلیفی تعیین نگردیده است و بالاخره ماده 199 همان قانون هم اجرای قوانین و مقررات مغایر را طی سال های برنامه متوقف ساخته است . لذا واگذاری 60 درصد از سهام دولت در بانک صادرات به صندوق بازنشستگی کشوری و تأمین اجتماعی در ازای طلب آنها با مفاد قوانین موصوف تطبیق نداشته و نتیجتاً دولت می بایستی بدهی خود را از سایر منابع مجاز مقرر در بند (ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 تأمین نماید. قائم مقام معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهوری در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 11840 مورخ 17/4/1382 اعلام داشته اند 1ـ بررسی امکان واگذاری سهام مؤسسات ملی شده : ملی شدن مؤسسات که به موجب قانون عادی صورت گرفته مانع از تجویز قانونگذار برای واگذاری آنها نمی باشد. کما اینکه اجازه واگذاری سهام مؤسسات ملی شده در تبصره (10) قوانین بودجه سال های 1372 تا 1380 و تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 صراحتاً داده شده است که به عنوان نمونه متن بند (ز) تبصره (10) قانون بودجه سال 1374 و متن بند (ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 ذیلاً نقل می شود: بند (ز) تبصره (10) قانون بودجه سال 1374 - دولت موظف است حداقل 10 درصد از مطالبات سازمان بازنشستگی را به تشخیص کمیته ای مرکب از نمایندگان وزارت امور اقتصادی و دارایی ، سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از نمایندگان عضو کمیسیون امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس به عنوان ناظر که با مسئولیت معاون اول رئیس جمهور تشکیل می گردد مشخص نموده و همچنین 20 درصد باقیمانده مطالبات سازمان تأمین اجتماعی لغایت سال 1374 را با توافق سازمان های مذکور با واگذاری سهام کارخانجات و مؤسسات دولتی و ملی شده تأدیه و تسویه نماید. بند (ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 - به دولت اجازه داده می شود به منظور پرداخت بدهی های خود به سازمان بازنشستگی کشوری ، سازمان تأمین اجتماعی ، صندوق ذخیره فرهنگیان ، آستان قدس رضوی و همچنین بابت بدهی های شهرداریها تا پایان سال 1377 و شرکت های اتوبوسرانی شهری وابسته به شهرداریها به سازمان تأمین اجتماعی ، براساس صورت های مالی قطعی شده مورد تأیید سازمان حسابرسی کشور پس از تأیید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور از طریق واگذاری اموال ، املاک و دارایی های دولت و سهم کارخانه و مؤسسات دولتی و ملی شده و سهم دولت در شرکت ها و طرح های نیمه تمام تملک دارایی های سرمایه ای به ترتیب ... اقدام نماید. بنابراین با توجه به اینکه در بند (ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 نیز واگذاری سهام مؤسسات ملی شده صراحتاً مورد حکم قرار گرفته و مصوبه شماره 61761/ت 28175 ه 5/12/1381 نیز به استناد همین تبصره صادر و طی آن اجازه واگذاری 60 درصد سهام بانک صادرات آمده است لذا مصوبه از این جهت بلااشکال می باشد. 2ـ بررسی مغایرت مصوبه با ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه : ایراد شاکی این است که در ماده 11 قانون برنامه سوم بانکها از شمول این ماده مستثنی شده اند. حال آنکه در ماده 11 سهام شرکت های متعلق به بانکها مستثنی شده است نه سهام خود بانک که جهت مزید اطلاع ذیلاً نقل می شود: ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه - سهام متعلق به وزارتخانه ها، موسسه های دولتی موضوع ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 و اصلاحات بعدی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و سایر شرکت هایی که بیش از 50 درصد سرمایه و یا سهام آنها منفرداً یا مشترکاً متعلق به وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی ، شرکت های دولتی (به استثنای بانکها و مؤسسات اعتباری و شرکت های بیمه ) و همچنین سایر شرکت های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت که شمول قوانین و مقررات عمومی به آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است از جمله شرکت ملی نفت ایران ... مشمول مقررات این فصل خواهند بود. تبصره 2 - مشارکت و سرمایه گذاری بانکها، شرکت های بیمه و مؤسسات اعتباری در شرکتها از شمول مقررات این فصل مستثنی است ». در نتیجه با توجه به اینکه عبارت «وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکت های دولتی » دو مرتبه در ماده 11 مورد حکم قرار گرفته ، کاربرد عبارت مزبور در قسمت میانی ماده 11 ناظر به شرکت هایی است که سهام آن متعلق به شرکت دولتی است نه خود شرکت دولتی و استثنای بانکها و شرکت های بیمه فقط ناظر به عبارت دوم است . لذا واگذاری سهامی که دولت در خود بانک دارد مشمول این حکم نمی باشد والا تکرار این عبارت در قانون موضوعیت نداشت علت آن هم روشن است زیرا در مورد سهام شرکت های متعلق به بانکها باید غبطه سپرده اشخاص نزد بانکها لحاظ گردد و درآمد حاصل از فروش سهام اخیر متعلق به دولت نبوده به همین جهت قانونگذار صرفاً در مورد شرکت های دست دوم بانکها و شرکت های بیمه را از ماده 11 قانون برنامه سوم مستثنی نموده است . نکته قابل توجه دیگر اینکه بند (ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 مؤخر از برنامه سوم توسعه وضع و تصویب شده لذا نمی توان علی رغم درخواست شاکی ، ماده 199 قانون برنامه سوم توسعه را موجب موقوف الاجرا نمودن آن دانست . 3ـ بررسی مغایرت مصوبه با اصل (44) قانون اساسی : اساساً اصل (44) قانون اساسی موجب انحصار یا اختصاص تمامی قلمرو فعالیت های بانکی به دولت (حتی از حیث تعلق یا ترتب مالکیت عمومی بر آن ) نمی باشد زیرا اولاً درج عبارت «تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می کند» ذیل اصل (44) موضوعیت نداشت ثانیاً شورای نگهبان تأسیس بانک های غیردولتی (که سهام آن متعلق به دولت نمی باشد) را در ماده (98) قانون برنامه سوم و قانون اجازه تأسیس بانک های غیردولتی مورد تأیید قرار نمی داد خصوصاً که اصل (44) در مقام تعیین تکلیف بانکها و مؤسسات بیمه موجود نبوده بلکه به طور کلی محدوده بخش های اقتصادی را تعیین کرده که اعم از مؤسسات موجود یا ایجاد مؤسسات جدید است . آنچه به موجب ماده (98) برنامه سوم توسعه و بند «الف » قانون اجازه تأسیس بانک های غیردولتی مصوب 1379 باید در بخش دولتی باقی باشد موضوع اعمال حاکمیت و سیاستگذاری و صدور مجوز و نظارت است که این امر هم در مورد بانک های موجود که به صورت تجاری اداره می شوند مصداق دارد و هم در مورد بانک های جدید ولو آنکه سهام آن متعلق به بخش غیردولتی بوده یا بشود. نکته دیگر اینکه اساساً سازمان بازنشستگی کشوری جزیی از تشکیلات دولت است و به علاوه بر سازمان تأمین اجتماعی نیز مالکیت خصوصی ترتب نداشته بلکه مطابق قانون جزو مؤسسات عمومی است و به فرض پذیرش دلالت اصل (44) بر انحصار و مترتب مالکیت عمومی به تمامی بانکها نیز واگذاری انجام شده به لحاظ جایگاه تشکیلاتی سازمان های یاد شده ایراد نخواهد داشت . با توجه به مراتب فوق رد درخواست ابطال مصوبه یاد شده مورد تقاضا است . هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت الاسلام والمسلمین دری نجف آبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آرا به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می نماید. رأی هیأت عمومی به صراحت اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران امر بانکداری اختصاص به بخش دولتی یافته و احکام مقرر در مواد 9 و 10 و 11 فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی منحصراً مفید جواز انتقال سهام شرکت های دولتی قابل واگذاری در قلمرو اصل 44 فوق الذکر و مبین عدم جواز واگذاری سهام بانک های دولتی می باشد و چون حکم عام و کلی مقرر در بند (ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 کل کشور مخصص و ناسخ و نافی احکام خاص مقنن در باب اختصاص امر بانکداری به بخش دولتی و عدم جواز واگذاری سهام بانک های دولتی نمی باشد، بنابراین تصمیم شماره 61761/ت 28176 ه مورخ 5/12/1381 نمایندگان ویژه ریاست جمهوری که به عنوان تصمیم هیأت وزیران تلقی شده و متضمن واگذاری مالکیت دولت نسبت به 60 درصد از سهام و سایر حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی بوده ، مغایر اصل 44 قانون اساسی و سایر قوانین فوق الذکر و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده می شود و به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد.
مواد مرتبطِ دیگری هست؟
اگر این سند به مادهای از قانون مربوط است که بالا نیامده، شمارهٔ ماده را بنویسید. کارشناس بررسی میکند و پس از تأیید زیرِ همان ماده نمایش داده میشود.